Le 1er janvier 2021 est entré en vigueur au Mexique un décret présidentiel qui prévoit l’interdiction progressive de la culture et des importations de maïs génétiquement modifié d’ici le 31 janvier 2024 [1]. Concrètement, ce texte impose aux autorités mexicaines chargées de la biosécurité de révoquer et de refuser d’accorder des autorisations pour l’utilisation de semences de maïs génétiquement modifiés, que ce soit pour la culture ou pour l’alimentation.
Le Mexique est l’un des principaux marchés d’exportation de maïs des États-Unis, et le maïs génétiquement modifié représente 93 % de la production aux États-Unis [2]. Chaque année, le Mexique importe entre 16 et 17 millions de tonnes de maïs en provenance des États-Unis, majoritairement du maïs jaune pour l’alimentation animale. En 2021, les États-Unis avaient exporté 69 millions de tonnes de maïs [3]. La part vers le Mexique représente donc environ 24 % : c’est le deuxième pays importateur après la Chine.
Or, le décret manque de clarté sur la question de l’importation du maïs génétiquement modifié pour l’alimentation animale, ce qui sème la confusion dans le secteur agricole. Le ministre de l’Agriculture mexicain, M. Victor Villalobos (voir encadré ci-dessous), a affirmé à plusieurs reprises que le maïs OGM importé pour l’alimentation animale n’est pas concerné par l’interdiction. Mais le ministère de l’agriculture mexicain semble être traversé par des courants contradictoires. En effet, le secrétaire d’État à l’Agriculture, M. Victor Suarez, présenté comme l’un des principaux architectes du décret de 2020, a récemment confié à l’agence Reuters que le Mexique allait réduire de moitié ses importations étasuniennes de maïs jaune, déclarant qu’ « il existe de nombreuses alternatives à l’importation de maïs jaune non OGM en provenance des États-Unis » [4]. Un décret du 19 octobre 2022 [5] est venu réaffirmer l’interdiction posée dans le décret de 2020, mais sans pour autant lever l’ambiguïté sur la question de l’alimentation animale. Interrogé par Inf’OGM, Victor Suarez nous confiait, le 28 novembre 2022, que « en ce qui concerne le maïs jaune, la discussion au sein du gouvernement se poursuit, et entre-temps les importations de cette céréale pour la consommation non-humaine restent ouvertes ».
Un ministre de l’Agriculture pro-biotech
Victor Villalobos, né en 1950, a travaillé dans de nombreuses institutions, nationales, régionales et internationales. Ingénieur agronome, il a un Master en génétique végétale (Colegio de Postgraduados de Chapingo) au cours duquel il s’est familiarisé avec les outils de modification génétique. Il a alterné les postes de responsable au sein du gouvernement mexicain et au sein d’institutions de recherche agronomique.
Entre 1995 et 1997, il a travaillé à la FAO (Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture) comme « Fonctionnaire principal chargé des biotechnologies » [6].
Il a aussi été sous-secrétaire aux ressources naturelles du ministère de l’environnement, des ressources naturelles et de la pêche (SEMARNAP) et sous-secrétaire à l’agriculture du ministère de l’agriculture, de l’élevage, du développement rural, de la pêche et de l’alimentation (SAGARPA). En 1998, il a été nommé premier secrétaire exécutif de la Commission interministérielle sur les OGM (CIBIOGEM). En 2001, il a été confronté à la polémique sur la contamination du maïs mexicain par des OGM [7]. Et a pris position contre les chercheurs Quist et Chapela. Il a ainsi, par exemple, déclaré que la contamination était une bonne chose pour « augmenter » la diversité et, en 2003, que la contamination était un « laboratoire naturel » pour voir ce qui se passe avec la contamination et qu’il s’efforcerait de lever le moratoire sur la plantation de maïs GM au Mexique [8].
Il a également été membre du Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (CGIAR), membre de la Commission des sciences et de la technologie du Conseil national mexicain des sciences et de la technologie (CONACYT) et membre de l’Institut de l’Université de Californie pour le Mexique et les États-Unis (UCMexus). Enfin, il a été, entre 2010 et 2018, directeur de l’Institut interaméricain de coopération pour l’agriculture (IICA). Cette organisation a comme « partenaire » plusieurs entreprises semencières (Syngenta, Corteva, Bayer) ou des entreprises de l’agro-alimentaire (PepsiCo). En 2022, l’IICA a initié avec le Département à l’agriculture des États-Unis (USDA) un projet [9] pour aider les pays d’Amérique latine à « accroître l’accès aux cultures génétiquement modifiées et génétiquement éditées ».
Washington met la pression sur le gouvernement mexicain
Face à ces contradictions, et la date d’application effective du moratoire approchant, le gouvernement des États-Unis multiplie les rencontres diplomatiques pour presser le gouvernement mexicain à revenir sur sa décision.
Le ministre de l’Agriculture des États-Unis, M. Tom Vilsack [10], a ainsi rencontré son homologue mexicain M. Victor Villalobos à deux reprises au mois d’octobre 2022. Selon le site d’information spécialisé Agri-pulse, les fonctionnaires du ministère de l’Agriculture des États-Unis saisissent toutes les occasions qui se présentent pour insister auprès des responsables mexicains sur la nécessité de supprimer l’interdiction du maïs génétiquement modifié (GM) dans le pays [11]. Signe que la pression monte, le ministre de l’Agriculture étasunien a rencontré le Président mexicain, Andrés Manuel López Obrador, le 28 novembre dernier. Le Président mexicain a déclaré qu’il ne reviendrait pas sur l’interdiction d’importation du maïs génétiquement modifié destiné à la consommation humaine. Mais il a indiqué que le Mexique étudierait la possibilité d’interdire également le maïs génétiquement modifié pour l’alimentation animale, faisant clairement comprendre que l’alimentation animale n’est pas couverte par le moratoire et laissant ainsi une porte ouverte aux négociations diplomatiques [12]. Lors de cette rencontre, le ministre Tom Vilsack a menacé le Mexique de poursuites judiciaires [13]. Mais c’est au ministère du Commerce qu’il appartient de décider de continuer à négocier ou de déposer une plainte contre le Mexique dans le cadre de l’ACEUM.
Pour l’heure, c’est la voie de la négociation qui est empruntée. Ainsi, lors d’une réunion qui s’est tenue le 3 novembre dernier avec la ministre de l’Économie mexicaine, Mme Raquel Buenrostro, la représentante au commerce des États-Unis, Mme Katherine Tai, a souligné l’importance « d’éviter une interruption des exportations de maïs des États-Unis et de revenir à un processus d’approbation réglementaire fondé sur la science et les risques pour tous les produits de biotechnologie agricole au Mexique » [14]. Mme Tai a répété ces propos à la même interlocutrice lors d’une rencontre, physique cette fois, le 1er décembre dernier [15].
L’industrie met la pression sur Washington
L’intervention de Mme Tai a été saluée par les lobbys agricoles et de l’agro-industrie. Mais ils considèrent que la voie diplomatique n’est plus suffisante. Ainsi, pour Tom Haag, président du National Corn Growers Association (Association nationale des producteurs de maïs), « compte tenu l’ampleur des menaces du Mexique et du fait que l’embargo doit être pleinement mis en œuvre d’ici 2024, nous avons besoin que l’USTR [NDLR : ministère du Commerce des États-Unis] sorte de l’impasse dès que possible en déposant une plainte dans le cadre de l’accord États-Unis-Mexique-Canada » [16]. Haag a d’ailleurs récemment publié une tribune plaidant en ce sens dans le journal The Hill, très lu par les responsables politiques et les décideurs de Washington [17].
Les lobbys agricoles et des biotechnologies s’inquiètent des conséquences économiques du moratoire mexicain. Selon une étude commandée entre autres par le National Corn Growers Association, CropLife America et Biotechnology Innovation Organization (BIO), le moratoire pourrait coûter 73,89 milliards de dollars à l’économie américaine et 11,72 milliards de dollars à l’économie mexicaine sur 10 ans [18]. L’argument de l’insécurité alimentaire est également mis en avant. L’étude estime en effet que si le Mexique applique l’interdiction, les prix du maïs augmenteront de 19 %, ceux des tortillas de 16 % et ceux de l’huile de palme de 16 %. BIO, par la voix de sa présidente et directrice générale Michelle McMurry-Heath, « demand(e) instamment au Mexique de revenir à des évaluations de risques opportunes et fondées sur des données scientifiques pour les traits biotechnologiques des produits agricoles, conformément à ses obligations commerciales internationales » [19]. L’ensemble de ces arguments tend à convaincre que le Mexique ne pourra pas subvenir aux besoins de sa population ni assurer une stabilité économique sans le maïs génétiquement modifié étasunien.
Le décret de 2020 vise pourtant précisément à « contribuer à la sécurité et à la souveraineté alimentaires », notamment en protégeant « le maïs indigène, la milpa, la richesse bioculturelle, les communautés paysannes, le patrimoine gastronomique et la santé des Mexicains ». Actuellement, le Mexique n’est toutefois pas autosuffisant en matière de production de maïs jaune pour l’alimentation animale et le pays importe près de 40 % de sa consommation totale.
Interrogé par Inf’OGM, Victor Suarez estime toutefois que « le Mexique est en mesure de progresser dans l’approvisionnement en maïs jaune produit localement ». Il explique : « nous aspirons à progresser dans la production nationale de maïs, de sorte qu’à la fin de 2024, nous aurons ajouté huit millions de tonnes à ce qui est produit actuellement. L’autosuffisance alimentaire est un objectif à long terme ». Pour y parvenir, il cite notamment les instruments de politique publique développés par le ministère de l’Agriculture et destinés à promouvoir la production de maïs, telle la stratégie d’accompagnement technique de la production pour le bien-être, qui promeut la production agro-écologique sans produits agrochimiques ni OGM. Il cite également la diversification des sources d’alimentation animale [20] et la contractualisation des importations de maïs jaune non génétiquement modifié, déjà en cours. Les contrats sont passés par des entités privées avec des producteurs/fournisseurs de maïs jaune non génétiquement modifié des États-Unis ou d’autres pays. Victor Suarez nous précise également que « (l)a tendance à la hausse des prix internationaux du maïs représente une incitation, car les importations sont plus chères que le maïs acheté sur place. Le consommateur de maïs jaune préfère le maïs produit localement, car il est moins cher et de meilleure qualité [...]. Il est très peu probable que les prix du maïs baissent. Tout porte à croire que cette hausse va se poursuivre ».
Les biotechnologies, pomme de discorde entre Mexico et Washington
Au-delà du moratoire sur le maïs génétiquement modifié, les OGM sont de manière plus générale une question politiquement et économiquement sensible entre les États-Unis et le Mexique. Les services du ministère de l’Agriculture des États-Unis relèvent ainsi que, depuis mai 2018, aucune nouvelle autorisation d’OGM pour l’alimentation humaine ou animale n’a été accordée au Mexique [21]. De nombreuses demandes sont en attente d’autorisation, beaucoup ayant dépassé le délai d’examen et d’autorisation prévu par la loi. Les services du ministère de l’Agriculture des États-Unis soulignent qu’avec l’élection du Président Andrés Manuel Lopez Obrador, en décembre 2018, la situation s’est encore tendue.
L’État de Mexico soutient le moratoire de l’État fédéral
L’État de Mexico, le plus peuplé du pays, soutient l’objectif du président Andrés Manuel López Obrador d’interdire le maïs génétiquement modifié. Le 20 septembre 2022, le Parlement de cet État a en effet adopté une loi qui prévoit que le gouvernement de l’État de Mexico coopérera avec les autorités fédérales pour veiller à ce que les variétés locales de maïs soient exemptes de matériel génétiquement modifié [22]. La loi, adoptée à l’initiative de députés membres du parti présidentiel, déclare que les variétés de maïs locales sont un aliment du patrimoine culturel de l’État de Mexico et appelle à l’application du principe de précaution afin de maintenir l’État exempt de maïs génétiquement modifié. Pour soutenir l’autosuffisance alimentaire, la loi prévoit également un budget pour soutenir la production, la commercialisation, la transformation et la consommation des variétés de maïs locales.
Le décret présidentiel de 2020 fait l’objet d’une vingtaine de recours intentés par diverses entreprises (producteurs de semences, d’huile et d’aliments pour animaux…) et organisations agricoles mexicaines.